摘 要：本文就檢驗檢測機構計量認證(資質認定)對象問題進行了研究探討，指出了我國目前開展的檢驗檢測機構計量認證(資質認定)工作存在對象判定上的不一致問題，提出了作者本人對計量認證(資質認定)對象一問題的理解和判斷，為有關決策機關提出了相關工作意見和建議。

　　關鍵詞：檢驗檢測機構 計量認證(資質認定) 對象

　　O 引言

　　2017年4月9日，原國家質檢總局第163號局長令頒布了《檢驗檢測機構計量認證(資質認定)管理辦法》，自2015年8月1日起實施，替代了2006年2月質檢總局86號令頒布的《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》?！掇k法》第二條對“實驗室”做出了如下定義：本辦法所稱實驗室，是指依法成立，依據相關技術標準或者技術規范，利用儀器設備、環境設施等技術條件和專業技能，對產品或者法律法規規定的特定對象進行檢驗檢測的專業技術組織。這里也就明確了，計量認證(資質認定)對象首先它是一“專業技術組織”，是“依法成立”的。但這樣籠統的定義，也就為實際操作時很多不統一的做法埋下了伏筆。

　　1 概述

　　對檢驗檢測機構實施計量認證(資質認定)這一行政許可，它的上位法來自《計量法》，根據1985年發布的《計量法》第22條的規定：為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構，必須經省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試的能力和可靠性考核合格。1987年的《計量法實施細則》第32條明確這樣的考核制度為“計量認證”，條文規定：為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構，必須經省級以上人民政府計量行政部門計量認證(CMA)。在2015年修訂的《計量法》里，相關規定在第21條里得以保留。計量認證這個詞在2006年以后逐步被計量認證(資質認定)這個詞取代，在2006年的86號令里，規定：計量認證(資質認定)有四種形式：檢測和校準檢驗檢測機構計量認證(校準檢驗檢測機構在后來實際操作中并沒有實施計量認證)、審查認可之驗收(對省市縣質檢所)、審查認可之授權(對國家質檢中心、省級授權站)、檢查機構計量認證(資質認定)(后來在實際操作中也沒有實施)。到了2015年的163號令，計量認證(資質認定)就只包括計量認證這一種形式了。通過部門規章(局長令)的形式，把法律法規規定的“向社會出具具有證明作用的數據和結果的檢驗檢測機構”的計量認證行政許可，逐步改名為了計量認證(資質認定)(繼續簡稱CMA)。但是，不論是過去搞計量認證時候，還是現在叫做計量認證(資質認定)，這項行政許可的對象以及如何分兩級實施(哪些該省里批哪些該國家批?)始終是存在爭議的，始終的是模糊不清的，就這么邊爭議邊干，邊爭議邊改革，一直“湊合”到現在。

　　163號令第3條，規定了以下5種情況(機構)必須取得計量認證(資質認定)：1)為司法機關提供具有證明作用的數據和結果的;2)為行政機關提供具有證明作用的數據和結果的;3)為仲裁機構提供具有證明作用的數據和結果的;4)為社會經濟、公益活動出具具有證明作用的數據和結果的;5)其他法律法規規定應當取得計量認證(資質認定)的。這幾條規定，看似比當初的“為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構，必須經省級以上人民政府計量行政部門計量認證”提法要復雜要嚴密，但實際上，具體操作時的理解也是五花八門，一直爭議不斷的。之所以出現爭議，究其根本原因，在于1987年原國家計量局出臺的《產品質量檢驗機構計量認證管理辦法》第4條規定：取得計量認證的產品質檢機構，對外出具的數據(報告)具有法律效力。在后來的實踐中，逐漸演變成了：我只要取得了CMA，我的報告(數據)就具有法律效力，實際上，這是誤讀，但因為有這個因素(有法律效力)，我國檢測機構從幾千家發展到了今天的3萬6千多家，這里面就有很多是沖著“我只要拿下了CMA，我的數據就有法律效力”這樣一個原因來的。你比如，建設工程公司(工程局)的內部檢驗檢測機構，全國大約有6千多家，嚴格意義上，它們屬于企業內部檢驗檢測機構，是第一方檢測機構，不具有第三方公正地位，但是，從鐵道系統到交通系統到水利電力系統，大多數建設工程施工企業的檢驗檢測機構都取得了CMA，而且很多還取得了國家級CMA。

　　實際上，從立法初衷來說，法律要規范的是那些具備第三方地位，開展第三方檢測的檢測機構，這類機構必須通過技術監督部門的一個嚴格技術考核，才能保證它出具數據的科學可靠，而不是反過來理解的，我只要拿下CMA，我的檢測數據(報告)就有了法律效力。因為存在上述理解上的誤讀，造成這些年，一些模糊邊緣領域的檢測檢驗檢測機構究竟應該不應該受理它們的CMA申請，各省的做法是不一致的，比如混凝土攪拌站自己的化驗室、比如建設工程施工企業獨立成立的子公司性質的檢測公司或者沒有獨立注冊的內部工程檢測檢驗檢測機構，還有煙草公司的檢驗檢測機構，這些實際是第一方的檢驗檢測機構。再比如機動車安檢機構，它本質上應歸為檢查機構。還有司法鑒定機構、刑偵機關的檢驗檢測機構.這些形形色色的“技術組織”，在究竟該不該受理其CMA申請上，一直存在爭議，有的省，原來受理(發證)了，后來又糾正，不受理了，有的原來不受理的，最近感覺國家認監委的風向標是可以受理，國家認監委都增加設立司法鑒定評定組和煙草評審組兩個新的CMA行業組，說明，這些領域的檢驗檢測機構是可以申請CMA的。

　　2015年7月，國家認監委印發《國家認監委關于實施【檢驗檢測機構計量認證(資質認定)管理辦法】的若干意見》,文件就檢驗檢測機構計量認證(資質認定)實施范圍明確規定：按照“法無授權不可為”的法治原則，向社會出具具有證明作用的數據和結果的檢驗檢測機構，應當依法通過計量認證(資質認定)(計量認證)。對于檢驗檢測機構申請主體準入條件，文件進一步做出了明確規定：

　　(一)凡是依法設立的法人和其他組織，其依法注冊、登記的經營范圍或者業務范圍包括檢驗檢測，并且能夠獨立、公正從業的，均可申請檢驗檢測機構計量認證(資質認定)。其他組織包括：依法取得工商行政機關頒發的《營業執照》的企業法人分支機構、特殊普通合伙企業、民政部門登記的民辦非企業單位(法人)等符合法律法規規定的機構。

　　(二)若檢驗檢測機構是機關或者事業單位的內設機構，不具備法人資格，可由其法人授權，申請檢驗檢測機構計量認證(資質認定)。其對外出具的檢驗檢測報告或者證書的法律責任由其所在法人單位承擔，并予以明示。

　　(三)生產企業內部的檢驗檢測機構不在檢驗檢測機構計量認證(資質認定)范圍之內。生產企業出資設立的具有法人資格的檢驗檢測機構可以申請檢驗檢測機構計量認證(資質認定)，應當遵循檢驗檢測機構客觀獨立、公正公開、誠實守信的相關從業規定。

　　2017年月3日印發了《國家認監委關于進一步明確檢驗檢測機構計量認證(資質認定)工作有關問題的通知》(國認實〔2017〕2號)，再次強調：“計量認證(資質認定)部門應當認真貫徹落實行政許可制度改革的要求，執行放寬主體準入條件、允許租賃設備和分包、許可非標方法等釋放紅利的政策措施，簡化審批手續，規范審批流程。”

　　通過這幾年國家認監委一系列的調整改革計量認證(資質認定)政策的文件可以看出，國家認監委(檢驗檢測機構與檢測監管部)這些年，順應國家“放管服”改革整體要求，從激發市場活力，構建公平公正的檢驗檢測市場出發，打破過去的很多條條框框，大膽革新，在CMA申請對象問題上，可謂“放”字當頭，只要能清晰溯源法律責任主體，只要能力上沒有問題，不管它是不是分公司、是不是法人授權、是不是民辦非企業、是不是(同類產品生產)企業投資開辦的檢測公司……一律放行，都可以申請CMA。這樣大力度的改革文件，一洗地方局過去在一些問題上的糾結、模糊(比如非法人/授權法人、比如民辦非企業)認識，應該說政策已然大白于天下。問題是，地方同志并不能完全理解國家認監委的大步改革，在一些受理對象問題上，依然存在不一致的想法和做法。他們的觀點和邏輯是：既然計量認證(資質認定)脫胎于計量認證，或者說，計量認證(資質認定)就是計量認證，那么，你再改革也總得不能太超出《計量法》《計量法實施細則》的圈去，根據《計量法》創立計量認證的初衷，是說，向社會出具公證數據的產品質檢機構必須要經過計量認證，那么，這里有兩個關鍵詞：一個，什么叫“向社會出具公證數據”?一個什么叫“產品質檢機構”?從這兩個關鍵詞我們可以判斷出，當初之所以有這樣一個行政許可的誕生，蓋因要規范社會活動當中的產品質檢機構的報告(數據)的合法合規，是針對具體從事產品質量檢驗的第三方檢驗檢測機構的，其實，具早起參與制度設計的計量部門老同志私下里說，其實就是原來的計量部門要管標準化部門依據《標準化法》設立的產品質量檢驗機構，就這么簡單。但后來，越搞越大，產品的定義也從《質量法》里說的，“經過加工用于銷售的產品”慢慢理解成國際標準化組織(ISO)的產品的定義：一切過程和活動的結果，都叫產品，有行的無形的，硬件軟件，過程和服務，都算。這就無邊無際了。所以，CMA的對象，從1985年做到1999年，15年全國才做了4000多家，可是，后來這二十年，每年新增CMA檢驗檢測機構數量就幾何裂變級增長，2012年突破2萬家，2017年達3.6萬家。這樣一個數量增長的背后，是對CMA對象的無限制、無限放大的結果。

　　CMA對象問題的大突破、大放水，從利的角度可以贊揚它：適應改革需要，增加檢驗檢測服務市場供給、催進公平競爭、培育和壯大了檢驗檢測市場(從不到億發展到2500億)，便利了企業和消費者，符合國家“大眾創業、萬眾創新”的號召，提升了中國檢驗檢測界在世界舞臺的分量(全世界沒有哪個國家有中國這么龐大的檢驗機構數量，大概全世界的檢驗檢測檢驗檢測機構加起來也沒有中國一家多)。

　　那么，CMA對象無底線放大、任意擴展CMA的范圍，就不會有麻煩(不利)嗎?凡事都是有兩面性的，有利必有弊，筆者認為CMA無限放大的弊端主要有：市場無序擴張過于迅猛，低價競爭泛濫，蝴蝶效應下后續會對國民經濟發展造成麻煩;主管機關(受理發證機關)壓力山大;監管難度加大，尤其是在“雙隨機一公開”政策下，容易造成監管缺位，一些不良機構大肆胡作非為而監管不及時不到位;低價競爭，劣幣驅逐良幣的現象有可能在檢驗檢測界上演;混亂的檢驗檢測市場競爭會降低中國在國際檢驗檢測市場形象。

　　在國家認監委對檢驗檢測市場、對計量認證(資質認定CMA)工作進行大膽改革創新的同時，國家認監委也對強制性產品認證(CCC)進行了重大調整。2018年6月15日，國家市場監管總局、國家認監委聯合印發了《市場監管總局、國家認監委關于改革調整強制性產品認證目錄及實施方式的公告》(2018年11號)，引用企業自我聲明方式，明確音視頻設備、信息技術設備中的標稱額定電壓小于等于5VDC，標稱額定消耗功率小于15W(或15VA)，且無可充電電池的設備(Ⅲ類設備)，企業可適用自我聲明程序A，即自選檢驗檢測機構型式試驗+自我聲明。 附件3《強制性產品認證自我聲明實施規則》中，就這種自我聲明模式企業可自選什么樣的檢驗檢測機構在2.9條款中規定：自選檢驗檢測機構可以是生產者、生產企業等自有檢驗檢測機構，也可以是其他具備資質的非強制性產品認證指定的第三方檢驗檢測機構。這里面它有兩處政策突破：一是突破了CCC指定檢驗檢測機構必須通過CMA的規定，一是突破了CCC指定檢驗檢測機構之政策(可以是非指定檢驗檢測機構)。

　　鑒于以上種種現象分析，筆者建議：

　　一、完善法律法規。

　　《計量法》2015年新修訂保留了過去的說法，凡向社會出具公證數據的產品質量檢驗機構應當通過省級以上人民政府計量行政主管部門的計量認證。隨著市場的變化發展，尤其是新一輪的大幅度的政府機構改革，質檢總局和工商總局撤并成立市場監管總局，《計量法》勢必面臨再次修改，在進一步修訂《計量法》時，相應條款最好能與時俱進，明確計量認證(資質認定)(計量認證)的范圍(對象)。但問題是，將來再修訂《計量法》不是如何進一步明確計量認證的對象問題而是有關設立計量認證行政許可的表述能不能保住的問題，一旦有關表述在《計量法》中不再保留，那么，必須通過制定《檢驗檢測機構管理條例》來確保這項工作的上位法不至于缺失。

　　二、加強檢驗檢測市場監管。

　　新的市場監管總局的成立，對于加強檢驗檢測市場監管無異是重大利好，原來基層質量技術監督部門監管力量十分薄弱，基層執法監管隊伍建設與檢驗檢測市場的繁榮發展不成比例。原工商監管隊伍相對力量充足，經過一定的專業知識培訓，充實到檢驗檢測市場監管中，對于規范我國檢驗檢測市場、促進檢驗檢測機構公平競爭，會增添力量。在落實“雙隨機”監管要求方面，也會彌補監管人員(執法隊伍、專家庫)的不足。

　　三、對CMA對象實行負面清單和目錄式管理。

　　國家認監委(并入市場監管總局后保留了機構牌子)應當出臺政策，對CMA實施負面清單管理，即哪些領域從事檢驗檢測工作，必須取得CMA，哪些領域外資檢測機構不得進入(如涉及國家安全、生物安全、食品安全和環境安全)。另外對CMA受理對象以及國家級和省級CMA受理對象實施目錄清單管理，以目錄清單方式明確哪些類別檢驗檢測機構可以申請CMA，哪些級別(類別)的檢驗檢測機構可以申請國家級CMA。

　　四、明確其他行業主管部門開展的市場準入(許可)涉及到檢驗檢測機構資質的必須明確取得CMA的要求。

　　類似強制性產品認證(CCC)、醫療器械檢測市場準入、農產品檢驗市場準入、環境監測市場準入、防雷避雷檢測市場準入……等相關行業的檢驗檢測市場準入，應當將CMA作為其必須的前置條件。相關政府部門出臺有關改革政策時，不能突破計量認證(資質認定)(CMA)的底線。

　　(本文刊登在《中國檢驗檢測》2018年第5期)